Uniunea Europeană se întemeiază pe o serie de valori și principii, a căror respectare revine statelor membre. O legislație clară și previzibilă reprezintă una dintre garanțiile respectării acestor valori. Lucrarea de față are ca obiectiv să surprindă rolul Curții Constituționale a României în situații în care acte normative cu același obiect sunt adoptate în paralel de Guvern și de Parlament. În acest context, se formează un veritabil triunghi decizional Curte Constituțională – Parlament – Guvern, în care piatra de temelie rămâne actul Curții Constituționale, ca principal reper în asigurarea supremației Constituției, a unor dispoziții legale clare și previzibile și a evitării paralelismelor legislative.
1. Introducere
Respectarea statului de drept și a drepturilor omului sunt, potrivit art. 2 din Tratatul privind Uniunea Europeană, unele dintre valorile fundamentale și comune tuturor statelor membre ale Uniunii Europene. Respectarea acestor valori nu ar fi posibilă în lipsa unor dispoziții legale suficient de precise și previzibile, care să ofere securitate juridică destinatarilor săi. În Raportul din anul 2024 privind statul de drept, cu referire la România, Comisia Europeană a subliniat necesitatea clarității și previzibilității normelor și a evidențiat faptul că instanța de contencios constituțional, în deciziile sale, a sancționat neîndeplinirea acestor condiții, prin constatarea neconstituționalității unor dispoziții legale.
De altfel, însăși Curtea Constituțională a României, instanță de jurisdicție constituțională, a subliniat rolul său „de a asigura supremația Constituției, ca Lege fundamentală a statului de drept”. Exercitarea acestui rol implică, între altele, mecanismul controlului de constituționalitate a legilor. Curtea, în jurisprudența sa, sublinia faptul că, controlul de constituționalitate este înscris în prevederile Legii fundamentale, ca o garanție esențială a respectării drepturilor și principiilor fundamentale într‑un stat de drept.
Pe de altă parte, doctrina a subliniat că rolul justiției constituționale este acela de a consolida democrația constituțională, supremația Constituției și de a asigura un filtru specializat de aplicare și interpretare a Legii fundamentale. Prin urmare, esența controlului de constituționalitate constă în verificarea compatibilității dintre legi (înainte de promulgare și/sau după intrarea lor în vigoare), ordonanțe sau dispoziții din acestea, pe de o parte, și normele fundamentale sau convenționale, pe de altă parte.
În ceea ce privește neconstituționalitatea, Curtea a subliniat că aceasta reprezintă o stare organică, intrinsecă a unei norme juridice legale în raport cu dispoziții constituționale, prin care se constată că acele norme încalcă principii și valori constituționale. Prin urmare, examinarea constituționalității unui text de lege are în vedere compatibilitatea acestuia cu dispozițiile și principiile constituționale pretins încălcate, iar nu compararea mai multor prevederi legale, infralegale sau a altor acte administrative între ele, și raportarea concluziei ce ar rezulta din această comparație la dispoziții ori principii ale Constituției.
Totodată, Curtea a subliniat că neconstituționalitatea este atât o sancțiune ultimă aplicată de instanța constituțională cu repercusiuni asupra existenței normative a legii, cât și parte integrantă a ordinii juridice normative. Aceasta se explică prin faptul că Legea fundamentală consacră caracterul general obligatoriu al deciziilor instanței de contencios constituțional, ceea ce determină ca ele să se impună tuturor subiecților de drept (erga omnes) întocmai ca și un act normativ.
2. Rolul controlului a priori de constituționalitate
Una dintre formele de control de constituționalitate este controlul a priori. Doctrina a subliniat rolul acestei forme de control, arătând că este unul preventiv, care are ca scop evitarea alterării ansamblului legislativ prin intrarea în fondul activ a unor legi contrare prevederilor și principiilor constituționale.
Reglementarea controlului a priori o regăsim în art. 146 lit. a) teza I din Constituție, potrivit căruia, Curtea Constituțională se pronunță asupra constituționalității legilor, înainte de promulgarea acestora, la sesizarea Președintelui României, a unuia dintre președinții celor două Camere, a Guvernului, a Înaltei Curți de Casație și Justiție, a Avocatului Poporului, a unui număr de cel puțin 50 de deputați sau de cel puțin 25 de senatori. Dispoziții similare sunt și în art. 15 alin. (1) din Legea nr. 47/1992.
Fără să abordăm toate condițiile de admisibilitate a obiecției, subliniem că, sub aspectul obiectului sesizării, Curtea Constituțională analizează dacă obiecția de neconstituționalitate vizează o lege care nu a fost încă promulgată. Fac obiect al controlului a priori de constituționalitate legile în sensul strict, de acte ale Parlamentului, precum și legile de aprobare sau de respingere a unor ordonanțe, indiferent de natura lor, legi ordinare sau legi organice, care nu sunt în vigoare.
În cazul în care Curtea Constituțională concluzionează că a fost legal sesizată și că este competentă să soluționeze obiecția de neconstituționalitate, va trece la analiza propriu‑zisă a obiecției respective. Controlul a priori poate viza constituționalitatea intrinsecă și/sau extrinsecă. Analiza făcută de Curtea Constituțională în controlul a priori poate avea ca obiect nu numai prevederile legale indicate expres în sesizare, ci și prevederile din aceeași lege, nepromulgată, aflate în corelare cu acelea din sesizare, de care, în mod necesar și evident, nu pot fi disociate.
3. Neconstituționalitatea extrinsecă în cazul paralelismului legislativ
În special în controlul a priori de constituționalitate, instanța de contencios constituțional a sancționat în mod repetat paralelismul legislativ. Amintim că potrivit art. 16 alin. (1) și (2) din Legea nr. 24/2000, în procesul de legiferare este interzisă instituirea acelorași reglementări în mai multe articole sau alineate din același act normativ ori în două sau mai multe acte normative. Pentru sublinierea unor conexiuni legislative se utilizează norma de trimitere. În cazul existenței unor paralelisme acestea vor fi înlăturate fie prin abrogare, fie prin concentrarea materiei în reglementări unice.
Curtea a reținut în jurisprudența sa că, deși normele de tehnică legislativă nu au valoare constituțională, prin reglementarea acestora, legiuitorul a impus o serie de criterii obligatorii pentru adoptarea oricărui act normativ, a căror respectare este necesară pentru a asigura sistematizarea, unificarea și coordonarea legislației, precum și conținutul și forma juridică adecvate pentru fiecare act normativ. Astfel, respectarea acestor norme concură la asigurarea unei legislații ce respectă principiul securității raporturilor juridice, având claritatea și previzibilitatea necesare.
O ipoteză de paralelism legislativ pe care o putem imagina este cazul în care în ecuația decizională intervin atât Parlamentul, cât și Guvernul. Astfel, în practică se poate ivi situația în care o lege să fie supusă unui control a priori de constituționalitate. Legea respectivă poate să aibă același obiect de reglementare ca și acela al unei ordonanțe de Guvern, aflată deja în vigoare la momentul adoptării legii. În această situație, instanța de contencios constituțional ar putea constata, în controlul a priori, neconstituționalitatea legii respective, exclusiv prin analiza paralelismului său cu o reglementare identică sau similară din ordonanța de Guvern deja aflată în vigoare.
În ceea ce privește noțiunea de paralelism legislativ, Curtea a arătat că aceasta caracterizează situația în care există atât o suprapunere în privința obiectului de reglementare, cât și a termenelor avute în vedere de legiuitorul primar și, respectiv, delegat, fără ca legea adoptată să realizeze vreo corelare sub acest aspect cu ordonanța de urgență a Guvernului în vigoare și că nu este prevăzută vreo abrogare expresă și nici nu s‑ar putea susține abrogarea implicită a dispozițiilor ordonanței de urgență ca efect al intrării în vigoare a legii.
În acest caz, al unui paralelism legislativ, analiza Curții se va centra pe elementul de neconstituționalitate extrinsecă, referitor la obiectul comun de reglementare al celor două acte. În jurisprudența sa, Curtea a subliniat că, atunci când o lege care are același obiect de reglementare cu un act normativ în vigoare nu prevede vreo dispoziție referitoare la soluționarea conflictului între aceste acte normative, se generează situații de instabilitate și incoerență legislativă.
Curtea a statuat că, în această situație, reglementarea contravine exigențelor legiferării în cadrul statului de drept și principiului securității raporturilor juridice, ceea ce determină încălcarea dispozițiilor art. 1 alin. (3) și alin. (5) din Legea fundamentală, fiind vorba de o neconstituționalitate extrinsecă a actului. Potrivit jurisprudenței, în cazul în care Curtea constată întemeiate motivele de neconstituționalitate extrinsecă ce vizează însăși obiectul de reglementare, instanța de contencios constituțional va constata neconstituționalitatea legii, în ansamblul său.
În privința efectelor deciziei Curții prin care în controlul a priori constată neconstituționalitatea legii în ansamblul său, amintim că potrivit art. 147 alin. (4) din Constituție deciziile se publică în Monitorul Oficial al României, de la data publicării, deciziile fiind general obligatorii și având putere numai pentru viitor. Curtea a subliniat că forța obligatorie care însoțește actele jurisdicționale ale Curții se atașează nu numai dispozitivului, ci și considerentelor pe care se sprijină acesta.
Curtea a reținut, totodată, că nicio altă autoritate publică nu poate contesta considerentele de principiu rezultate din jurisprudența Curții Constituționale, aceasta fiind obligată să le aplice în mod corespunzător, respectarea deciziilor Curții fiind o componentă esențială a statului de drept.
Potrivit art. 147 alin. (2) din Constituție, în cazurile de neconstituționalitate care privesc legile, înainte de promulgarea acestora, Parlamentul este obligat să reexamineze dispozițiile respective pentru punerea lor de acord cu decizia Curții Constituționale. Ca regulă, decizia Curții care infirmă constituționalitatea unor dispoziții legale are ca efect deschiderea de drept a procedurii de reexaminare a legii de către Parlament, pentru punerea de acord a prevederilor neconstituționale cu actul Curții, în temeiul art. 147 alin. (2) din Constituție.
În schimb, în situația în care decizia a constatat neconstituționalitatea unei legi în ansamblul său, iar nu doar a unor dispoziții din aceasta, actul instanței de contencios constituțional are un efect definitiv cu privire la respectiva reglementare, consecința fiind încetarea procesului legislativ în privința acelei reglementări. În acest caz, Parlamentului îi revine obligația să constate încetarea de drept a procesului legislativ.
În ipoteza particulară a unei legi care are ca scop punerea în acord a unor prevederi neconstituționale cu dispozițiile Constituției, decizia Curții de constatare a neconstituționalității legii în ansamblul său nu poate avea ca efect încetarea procesului legislativ în privința respectivei reglementări, întrucât o atare consecință atașată actului jurisdicțional ar fi de natură să împiedice Parlamentul în îndeplinirea obligației constituționale prevăzute de art. 147 alin. (2). Mai mult, nici legiuitorul nu poate opta pentru abandonarea procedurii legislative inițiate, întrucât o atare opțiune ar avea ca efect păstrarea soluției legislative declarate neconstituționale pe calea controlului de constituționalitate a posteriori (a excepției de neconstituționalitate) și, implicit, lipsirea de efecte juridice a deciziei Curții care a stat la baza inițiativei legislative modificatoare.
4. Neconstituționalitatea intrinsecă în cazul paralelismului legislativ
O altă ipoteză pe care o avem în vedere este aceea că, în cursul procedurii în fața Curții sesizate cu obiecția de neconstituționalitate a dispozițiilor dintr‑o lege constatată neconstituțională în controlul a priori, dar înainte de publicarea deciziei Curții, intră în vigoare o ordonanță de Guvern care conține dispoziții similare cu acelea din lege. În acest caz, presupunem că legea a putut fi criticată pentru alte motive de neconstituționalitate, dar nu și pentru un paralelism legislativ, întrucât sesizarea este premergătoare intrării în vigoare a ordonanței de Guvern și, prin urmare, o situație de paralelism nu se născuse încă.
Considerăm că, în acest caz, analiza trebuie să se concentreze, pe de o parte, asupra efectelor deciziei Curții Constituționale în privința dispozițiilor din lege constatate ca fiind neconstituționale, precum și, pe de altă parte, asupra situației ordonanței de Guvern conținând dispoziții care nu au făcut încă obiectul unui control de constituționalitate.
În cazul neconstituționalității intrinseci în cazul unui paralelism legislativ sunt aplicabile dispozițiile art. 147 alin. (4) din Constituție, referitoare la efectele erga omnes ale deciziei Curții, precum și cele ale art. 147 alin. (2) din Constituție, referitoare la procedura reexaminării legii. Curtea a statuat că, efectul unei decizii pronunțate în controlul a priori este acela că Parlamentul are obligația să reexamineze dispozițiile legii în limitele deciziei Curții, ceea ce presupune ca dezbaterea parlamentară să fie reluată numai cu privire la dispozițiile care au făcut obiectul sesizării și controlului de constituționalitate.
Instanța de contencios constituțional a mai subliniat că, în principiu, în cadrul procedurii de punere de acord a unei legi/norme declarate neconstituționale cu o decizie a Curții Constituționale, Parlamentul are libertatea de a decide dacă modifică acea lege/normă strict în sensul celor statuate de Curte sau dacă abandonează intervenția asupra textului în cauză prin eliminarea normei sau chiar prin respingerea legii.
Curtea a arătat că în procedura respectivă, Parlamentul, pentru a asigura caracterul unitar al reglementării, poate modifica o normă care nu a făcut obiectul controlului, numai sub aspectul corelării sale, ca operațiune de tehnică legislativă, cu noul conținut normativ al articolului din care era eliminată norma neconstituțională cu care se afla într‑o legătură indisolubilă. Pe de altă parte, Curtea a reținut că este neconstituțională, respectiv încalcă art. 147 alin. (2) din Legea fundamentală, eliminarea, în procedura de reexaminare, a unor dispoziții legale, deși acestea nu au făcut nici obiectul sesizării de neconstituționalitate și, în consecință, nici al controlului de constituționalitate.
În controlul a priori de constituționalitate pot exista și situații în care Curtea impune legiuitorului condiții și exigențe care să orienteze norma juridică în perioada activității sale, pronunțând o decizie de respingere a obiecției de neconstituționalitate sub condiție, anume aceea că aplicarea normei se poate realiza numai dacă aceasta se modifică/completează în mod corespunzător și numai de la data intrării în vigoare a acestei modificări/completări.
5. Posibilitatea extinderii controlului a priori și asupra unor dispoziții normative similare sau identice, aflate în vigoare
În ceea ce privește problema dacă o ordonanță de Guvern, care conține dispoziții similare cu acelea ale legii declarate neconstituționale în controlul a priori, își păstrează sau nu caracterul constituțional, răspunsul trebuie identificat în jurisprudența Curții referitoare la posibilitatea extinderii controlului a priori și asupra unor dispoziții normative similare sau identice, aflate în vigoare.
În practică a existat o situație în care, deși decizia Curții a fost pronunțată în controlul de constituționalitate a priori, aceasta a cuprins considerente prin care a sancționat și dispoziții legale în vigoare. Astfel, într‑o decizie prin care Curtea a admis o obiecție de neconstituționalitate cu privire la anumite dispoziții ale unei legi, printre care amintim pe acelea referitoare la detașarea judecătorilor și procurorilor, instanța de contencios constituțional a subliniat că legiuitorului îi revine obligația de a pune de acord, în procesul de reexaminare, toate prevederile legii ce privesc incompatibilitățile judecătorilor/procurorilor, inclusiv cele aflate în vigoare, cu decizia pronunțată în controlul a priori.
Într‑una dintre opiniile separate formulate la decizia amintită s‑a subliniat că în cadrul unui control de constituționalitate a dispozițiilor de modificare a unei legi este inadmisibilă extinderea controlului de constituționalitate asupra dispozițiilor legii modificate, care sunt în vigoare. În argumentarea acestei opinii s‑a arătat, în esență, că, dacă s‑ar realiza în controlul a priori și un control a posteriori, s‑ar eluda întregul cadru procedural pe care Constituția și legea organică a Curții Constituționale îl stabilesc pentru controlul a posteriori al legii, prin excepția de neconstituționalitate.
De asemenea, potrivit aceleiași opinii, s‑ar naște întrebarea dacă, pentru dispozițiile aflate în vigoare, efectul deciziei trebuie abordat din perspectiva controlului a priori sau a posteriori, respectiv dacă actul Curții stabilește pentru legiuitor o obligație de reexaminare a legii în vigoare pentru punerea în acord cu decizia Curții sau dacă dispozițiile în vigoare sunt suspendate de la data publicării deciziei în Monitorul Oficial și își încetează efectele juridice în termen de 45 de zile de la aceeași dată.
În ceea ce privește doctrina, aceasta a subliniat că declararea neconstituționalității unei dispoziții dintr‑o lege în cadrul controlului a priori de constituționalitate nu afectează prezumția de constituționalitate a normei juridice similare sau identice cuprinse într‑o lege în vigoare, această prezumție putând fi răsturnată numai în condițiile controlului a posteriori de constituționalitate.
Subliniem că procedura de adoptare a legii este un act al Parlamentului și că, în consecință, procedura de reexaminare, potrivit art. 147 alin. (2) din Constituție, este de competența exclusivă a acestei autorități legiuitoare. Astfel cum jurisprudența și doctrina au subliniat, consecințele neconstituționalității procedurii parlamentare sau a conținutului amendamentelor admise în faza parlamentară a adoptării legii de aprobare nu s‑ar putea reflecta asupra ordonanței de urgență deja aflate în vigoare, iar Guvernul nu poate fi sancționat pentru erorile decizionale ale Parlamentului.
Altfel spus, ca efect al controlului a priori, legiuitorul constituțional nu a prevăzut un efect prin ricoșeu al deciziei Curții și asupra ordonanței de Guvern aflate în vigoare. Așa fiind, urmare deciziei de constatare a neconstituționalității legii, pronunțate în controlul a priori, Guvernul nu are, potrivit Constituției și Legii nr. 47/1992, o obligație de reexaminare a ordonanței sale. Nimic nu împiedică, însă, Guvernul să aibă inițiativa să modifice în mod voluntar respectiva ordonanță, în acord cu decizia Curții pronunțată în altă cauză, chiar dacă ordonanța însăși nu a făcut obiectul unui control și a unei constatări de neconstituționalitate.
Dacă însă, legiuitorul nu intervine din proprie inițiativă și nu modifică ordonanța de Guvern sau nu o modifică în acord cu decizia Curții pronunțată în controlul a priori asupra legii conținând dispoziții identice sau similare, asupra ordonanței respective s‑ar putea exercita un control a posteriori de constituționalitate.
În cadrul acestui control pot fi întâlnite situații particulare. Astfel, constituționalitatea legii de aprobare a ordonanței Guvernului poate face, la rândul său, obiectul controlului a priori. În cazul în care în controlul a priori s‑a constatat neconstituționalitatea respectivei legi de aprobare a ordonanței, neconstituționalitatea va produce efecte și asupra ordonanței aflată în vigoare, în condițiile prevăzute de dispozițiile art. 147 alin. (1) din Constituție.
Curtea a subliniat că, atunci când, în cadrul controlului a priori de constituționalitate, s‑a declarat ca fiind neconstituțională o soluție legislativă, care este, la rândul său, cuprinsă într‑un act normativ în vigoare, actul normativ și‑a încetat efectele. O atare soluție este justificată de imperativul ca în dreptul pozitiv să nu existe sau să nu rămână în vigoare acte juridice vădit neconstituționale, Curtea neputând rămâne în pasivitate până când Parlamentul ar fi respins ordonanța de urgență în cauză.
În practică s‑a ivit și situația în care a fost supusă controlului a priori o lege de aprobare a unei ordonanțe de urgență a Guvernului. Anterior aprobării, ordonanța de Guvern în vigoare a fost supusă controlului a posteriori de constituționalitate, o serie de prevederi ale ordonanței fiind declarate neconstituționale. Curtea a reținut că, după ce a constatat, printr‑o decizie, neconstituționalitatea unei legi sau ordonanțe ori a unei dispoziții dintr‑o lege ori ordonanță, nicio autoritate publică și niciun alt subiect de drept nu mai pot aplica textul de lege, acesta fiind lipsit de eficiență normativă.
Din cele prezentate rezultă că, o creionare a raportului dintre controlul a priori și controlul a posteriori de constituționalitate, caracterizează jurisprudența recentă a Curții, în situația delegării legislative. Însă, problematica posibilității extinderii efectelor controlului a priori și asupra unei norme aflate în vigoare și regăsite într‑un act normativ distinct față de legea supusă controlului, rămâne în actualitate, în această privință, nefiind identificată încă o jurisprudență cristalizată, aspect explicabil prin noutatea acestei probleme de drept.
Remarcăm tendința recentă a jurisprudenței Curții de a extinde efectele neconstituționalității constatate în controlul a priori și asupra normelor similare sau identice, aflate în vigoare. Nădăjduim ca în viitoarea jurisprudență a acestei instanțe, în timp, să se sedimenteze un răspuns la întrebarea dacă, în interpretarea dispozițiilor art. 147 alin. (2) și ale art. 147 alin. (4) din Constituție, efectul erga omnes al deciziilor Curții pronunțate în controlul a priori trebuie înțeles că s‑ar adresa participanților în procedura de adoptare a legii și că nu ar putea avea consecințe și asupra reglementării similare sau identice aflate în vigoare într‑un act normativ distinct, care își păstrează prezumția de constituționalitate sau, dimpotrivă, dacă neconstituționalitatea constatată a priori, „omnia corrumpit”, respectiv afectează reglementarea în totalitate, indiferent de forma în care aceasta se regăsește – legea care nu este încă în vigoare sau actul normativ aflat în vigoare.
Revine jurisprudenței să clarifice dacă dispozițiile constituționale referitoare la procedura controlului a priori sunt suficiente pentru a fundamenta inclusiv o obligație de reexaminare a legii în vigoare sau că nu s‑ar putea ajunge la această procedură în lipsa unei revizuiri a art. 147 alin. (2) din Constituție. Previzibilitatea procedurii constituționale ar impune o clarificare a voinței legiuitorului în privința extinderii efectelor deciziei de constatare a neconstituționalității (în controlul a priori) asupra altor norme similare sau identice, aflate în vigoare la data publicării deciziei.
În orice caz, remarcăm un avantaj practic al unei atare extinderi de efecte, întrucât legislația în vigoare nu ar mai trebui atacată în mod separat cu o excepție de neconstituționalitate, decizia Curții înlăturând orice dispoziții similare sau identice cu acelea care fac obiectul sesizării de neconstituționalitate. Considerăm, însă, că extinderea efectelor deciziei pronunțate în controlul a priori asupra legislației în vigoare ar trebui lăsată la aprecierea Curții, iar nu să se producă în mod automat.
Altfel, mecanismul extinderii efectelor deciziei ar risca să fie lăsat la latitudinea fiecărei autorități în parte și ar putea genera incertitudine și o practică neunitară. De aceea, considerăm că o atare extindere ar trebui să fie menționată și în dispozitivul deciziei și explicată în considerentele acesteia, cu referire concretă la prevederile legale aflate în vigoare la care își extinde efectele. De asemenea, ar fi util ca instanța de contencios constituțional să fie aceea care să indice și pașii de urmat de legiuitor în considerarea efectului extins al deciziei sale, respectiv dacă decizia sa impune și reexaminarea dispozițiilor normative deja aflate în vigoare.
6. Concluzii
Respectarea valorilor și a principiilor fundamentale ale Uniunii Europene presupune un efort comun al statelor membre și trebuie să aibă la bază o legislație națională clară, care să asigure respectarea demnității și libertății omului, a democrației, egalității, statului de drept și a drepturilor fundamentale.
Reperul pentru statul de drept îl constituie controlul de constituționalitate, în general și, în special, controlul a priori de constituționalitate, prin caracterul său preventiv. În asigurarea respectării constituționalității, fără a nega importanța Parlamentului și Guvernului — autorități implicate în procesul legislativ, având propriul rol preventiv din perspectiva respectării Legii fundamentale, subliniem că piatra unghiulară rămâne instanța de control constituțional, chemată să furnizeze repere jurisprudențiale necesare în garantarea respectării drepturilor și libertăților cetățenilor, prin încadrarea autorităților publice în coordonatele dreptului.
Pentru a asigura o deplină eficacitate rolului Curții Constituționale, este esențial ca, în primul rând legiuitorul constituțional și, apoi, instanța de contencios constituțional, într‑un efort comun, să traseze acele linii directoare care să contribuie la respectarea și aplicarea deciziilor Curții.
dr. Cristina-Maria Florescu
conf. univ. dr. Silviu‑Gabriel Barbu