I. Introducere

Funcționarea optimă a aparatului complex al Uniunii Europene se circumscrie principiilor consacrate și dezvoltate de Tratatele Uniunii (Tratatul Uniunii Europene – TUE și Tratatul de funcționare a Uniunii Europene – TFUE), principii care își găsesc diverse forme de materializare normativă în reglementările unionale.

Principiul supremației dreptului european, în contextul aplicării și implementării normelor obligatorii ale dreptului unional, se evidențiază tot mai pregnant în doctrina juridică european‑continentală, fiind sprijinită această linie de interpretare și de cele mai recente hotărâri pronunțate de Curtea de Justiție a Uniunii Europene (CJUE) în privința unora dintre statele membre, cum ar fi, de exemplu, Polonia, Ungaria și România. Caracterul reglator al jurisprudenței Curții de Justiție a UE se va consolida pe măsură ce doctrina juridică va consolida acest tip de interpretare, și anume că întotdeauna dreptul european este situat pe o poziție superioară în comparație cu dreptul național, fără ca acest mod de așezare a raporturilor juridice dintre UE și statele membre să fie privit ca un instrument de limitare mai drastică a suveranității statelor membre, ci mai degrabă ca o manifestare a principiului pacta sunt servanda, regulă care impune statelor semnatare să își adapteze și să asimileze în dreptul intern instrumentele juridice supranaționale ratificate și să și le asume explicit și irevocabil.

Astfel, se poate constata faptul că Uniunea Europeană a avut în vedere, cu precădere, rezolvarea punctuală a segmentelor de activitate din cadrul Uniunii, emițând numeroase proceduri administrative sectoriale, fie materializate în acte normative cu forță juridică obligatorie, fie în instrumente juridice neobligatorii, așa încât s‑au creat treptat anumite decalaje, lacune, neuniformități și inconsecvențe între procedurile de lucru în diversele domenii ale administrației, cu consecința aplicării diferențiate față de cetățenii Uniunii și față de guvernele statelor membre și, implicit, față de orice alte entități.

Acest raționament este valabil, în egală măsură, și pentru statele membre, unde instituțiile funcționează în mod natural prin prisma propriilor reguli și în ritmul propriu, astfel că într‑un interval de timp de câteva decenii se ajunge la mari decalaje între acestea în ceea ce privește stadiul de funcționare, performanțele și capacitatea de a‑și îndeplini atribuțiile, cu un mare rabat de la cerința funcționării lor integrate în anvergura statală, cetățeanul fiind cel mai vulnerabil în acest caz.

Interesul unei reglementări unitare și coerente a procedurilor administrative derivă, în primul rând, din art. 41 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, care consacră „dreptul la bună administrare”, ca drept‑garanție în beneficiul cetățenilor, pentru a‑i apăra împotriva arbitrariului administrației. Din punctul de vedere al obligațiilor corelative ale autorităților publice, acest drept constituie un standard, o obligație și o sarcină aflate în responsabilitatea administrației, deoarece „buna administrare” implică dreptul cetățeanului (lato sensu) la emiterea dispoziției administrative într‑un termen rezonabil, obligația de motivare a deciziei administrative, recunoașterea și respectarea existenței unui drept la apărare al particularului, a unui drept corelativ la informare și, implicit, la exprimare.

Pe de altă parte, din dreptul la „bună administrare” derivă, totodată, obligația administrației publice de a se manifesta în activitatea sa în manieră transparentă, respectiv de a executa cu bună‑credință obligațiile administrative și, succesiv, hotărârile instanțelor de judecată pronunțate cu privire la actele și faptele administrative.

Observând argumente precum cele de mai sus, Parlamentul European și Consiliul au redactat un proiect de „Regulament privind procedura administrativă a instituțiilor, organelor, oficiilor și agențiilor Uniunii Europene” (denumit în continuare „Regulamentul”), pe care îl analizăm pe scurt în cele ce urmează.

II. Argumente pentru adoptarea Regulamentului privind procedura administrativă

Nota de fundamentare/preambulul Regulamentului conține o serie de argumente în ce privește utilitatea și oportunitatea elaborării și adoptării unui regulament destinat procedurii administrative pe baza căreia pot fi desfășurate inspecții și controale administrative în cadrul Uniunii Europene, în manieră centralizată, în scopul verificării modului de aplicare și respectare a tratatelor Uniunii și a celorlalte norme europene obligatorii, atât la nivelul aparatului administrativ al Uniunii, cât și la nivelul statelor membre, în scopul sprijinirii bunei administrări în cadrul statelor membre și al Uniunii ca atare.

Pentru început, este necesar să reiterăm faptul că Uniunea Europeană a emis de‑a lungul timpului numeroase norme și principii în domeniul bunei administrări, sub forma dreptului primar, a legislației secundare, a jurisprudenței CJUE, a instrumentelor juridice neobligatorii ori a angajamentelor unilaterale ale instituțiilor Uniunii.

Astfel, rațiunea adoptării Regulamentului nu constă în lipsa procedurilor administrative în relația cu instituțiile, organele, oficiile și agențiile Uniunii, ci în răspândirea acestor proceduri. În ultimă instanță, răspândirea în cauză generează un grad mult prea înalt și deloc necesar de complexitate care, la rândul său, slăbește eficiența actului administrativ și, consecutiv, afectează încrederea cetățenilor Uniunii, în calitate de beneficiari ai respectivelor proceduri administrative.

Alături de interesul primordial al cetățenilor Uniunii, un alt argument cel puțin la fel de important pentru codificarea procedurilor administrative la nivelul instituțional al UE îl reprezintă statul de drept, care „se află în centrul valorilor Uniunii și reprezintă spiritul acestora”. Prin însăși natura sa, acesta impune definirea, dezvoltarea și respectarea drepturilor și obligațiilor procedurale, într‑un sistem coerent, transparent și eficient, esențial pentru interesul public.

În preambulul Regulamentului se menționează expres faptul că „scopul prezentului regulament este de a stabili un set de norme de procedură care ar trebui respectate de administrația Uniunii atunci când își desfășoară activitățile administrative”. Această mențiune este importantă întrucât delimitează aplicabilitatea Regulamentului la nivelul instituțiilor, organelor, oficiilor și agențiilor Uniunii, reluând dispozițiile art. 298 TFUE și eliminând orice urmă de echivoc în privința inaplicabilității Regulamentului la nivelul administrațiilor statelor membre.

În cele din urmă, preambulul Regulamentului face trimitere la egalitatea de tratament și de nediscriminare de care ar trebui să se țină seama în procedeele de interpretare a Regulamentului, egalitate ce „se aplică activităților administrative ca un corolar important al principiului statului de drept și al principiilor unei administrații europene eficiente și independente”.

III. Aspecte privind obiectul, scopul, domeniul de aplicare și definițiile prevăzute de Regulament

Conform proiectului de Regulament, obiectul acestuia constă în stabilirea normelor procedurale care reglementează activitățile administrative ale administrației Uniunii.

Regulamentul merge dincolo de stabilirea obiectului, prin trasarea obiectivului său, a finalității urmărite, aceea „de a garanta dreptul la bună administrare consacrat la art. 41 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene prin intermediul unei administrații transparente, eficiente și independente”.

În ceea ce privește domeniul de aplicare a Regulamentului, după cum am arătat în capitolul anterior, acesta privește activitățile administrative doar ale instituțiilor, organelor, oficiilor și agențiilor Uniunii Europene, fără a interfera cu administrațiile statelor membre.

De asemenea, Regulamentul nu se va aplica nici activităților administrației Uniunii în cursul procedurilor legislative, al procedurilor judiciare sau al celor care duc la adoptarea actelor fără caracter legislativ întemeiate direct pe tratate, a actelor delegate sau a actelor de punere în aplicare, întrucât toate aceste proceduri sunt supuse unor norme speciale de procedură.

Această inaplicabilitate este consacrată expres de către art. 3 al Regulamentului, care prevede aplicabilitatea sa „fără a aduce atingere altor acte juridice ale Uniunii care prevăd norme specifice de procedură administrativă”. Ba chiar mai mult, dat fiind raportul dintre aceste ultime acte, în calitate de norme speciale, și Regulamentul cuprinzând norme generale, se prevede în mod firesc rolul Regulamentului de a completa „astfel de acte juridice ale Uniunii, care se interpretează în conformitate cu dispozițiile relevante prevăzute de acesta”, însă „fără a aduce atingere acestor acte”, precum prevede același art. 3 din Regulament.

Pentru unitate de sens, de interpretare și, în cele din urmă, de aplicare, proiectul de Regulament a definit o serie de termeni precum „administrația Uniunii”, „activități administrative” sau „procedură administrativă”. Conform acestor definiții, „activitățile administrative” sunt cele „desfășurate de administrația Uniunii pentru punerea în aplicare a legislației Uniunii”, conform art. 4 lit. b), cu excepția procedurilor menționate în paragraful anterior, în timp ce „procedura administrativă” constă în „procesul prin care administrația Uniunii elaborează, adoptă, pune în aplicare acte administrative și asigură respectarea acestora”, conform art. 4 lit. c).

IV. Inițierea procedurii administrative

Proiectul de Regulament prevede, prin art. 5, că „procedurile administrative pot fi inițiate de administrația Uniunii din proprie inițiativă sau la cererea unei părți”.

În ceea ce privește inițierea acestor proceduri de către administrația Uniunii, autorii Regulamentului au introdus, prin art. 6 alin. (1), necesitatea emiterii unei decizii de către autoritatea competentă, cu o analiză premergătoare a circumstanțelor particulare ale cauzei respective. Proiectul impune ca decizia să fie notificată părților, după care să fie publicată, însă, prin excepție, notificarea poate fi amânată sau evitată, motivat, în ipoteza în care interesul public o impune, astfel precum reiese din prevederile art. 6 alin. (3).

Autorii proiectului au stabilit, prin art. 6 alin. (4), elementele obligatorii din conținutul deciziei de inițiere a procedurii administrative: numărul de referință/de înregistrare în evidențele oficiale ale entității administrative emitente; obiectul și scopul procedurii ce se declanșează; descrierea principalelor etape din cadrul procedurii (pentru a asigura transparența derulării procedurii); identificarea membrilor echipei care desfășoară procedura administrativă și autoritatea competentă din care echipa face parte; termenul‑limită stabilit pentru finalizarea procedurii și pentru adoptarea actului administrativ corelativ procedurii, precum și consecințele legale ale nerespectării termenului astfel stabilit; căile de atac legale aflate la îndemâna persoanelor nemulțumite de actul administrativ emis la finalizarea procedurii administrative derulate; identificarea paginii web înființate de Uniunea Europeană în mod special pentru asigurarea cerințelor de publicitate pentru desfășurarea și finalizarea procedurilor administrative ce se vor efectua pe baza acestui Regulament.

Proiectul prevede la art. 6 că procedura administrativă trebuie elaborată în limbile tratatelor corespunzătoare statelor membre unde se află părțile vizate de procedură, se inițiază într‑un termen rezonabil după producerea evenimentului care determină deschiderea procedurii, dar nu mai târziu de 10 ani de la data producerii acestuia. Termenul de 10 ani este inclus în text cu natura juridică a unui termen procedural de decădere.

Art. 7 din Regulament este dedicat inițierii procedurii administrative la cererea părții, autorii subliniind că „cererile nu fac obiectul unor cerințe formale inutile”. Sunt reglementate, prin alin. (2) al aceluiași articol, reguli de identificare precisă a părții solicitante și obiectul cererii: „numele părții, o adresă pentru notificare, obiectul cererii, faptele relevante și motivele cererii, data și locul, precum și autoritatea competentă căreia îi sunt adresate”. Cererea se depune în scris, inclusiv prin mijloace electronice, în una dintre limbile tratatelor, după care se înregistrează și se comunică către solicitant.

Autorii proiectului au acoperit și ipoteza cererii incomplete, obligând, conform art. 7 alin. (4), entitatea administrativă sesizată să indice termenul pentru îndreptarea lipsurilor ori erorilor din cerere, pentru depunerea documentelor lipsă. Mai mult decât atât, conform tezei a II‑a a alin. (4) al aceluiași articol, cererile vădit nefondate se pot respinge ca inadmisibile, cu o motivare sumară de formă, fără a mai fi examinate pe fond, iar în cazul cererilor abuzive repetitive, entitatea administrativă este absolvită de formularea răspunsului. Iar, conform alin. (5) al art. 7, cererile greșit îndreptate se transmit din oficiu, pe cale oficială administrativă, de la entitatea administrativă necompetentă către autoritatea administrativă care are competența legală de a o soluționa.

V. Gestionarea procedurii administrative

Acest proiect de Regulament prevede, prin art. 8–17, și care sunt pașii, drepturile procedurale, obligațiile aferente gestionării procedurii administrative, precum și aspecte privitoare la calitatea de martori și experți, condițiile și situațiile în care se desfășoară inspecții, când se poate vorbi despre conflictul de interese și care sunt termenele care trebuie să fie respectate.

Astfel, art. 8, dedicat drepturilor procedurale, enumeră „drepturile părților legate de gestionarea procedurii”, acestea constând în:

Prin alte două articole sunt reglementate alte două categorii de drepturi. Astfel, prin art. 14 este consacrat dreptul părților de a fi ascultate, fiind, practic, reglementat dreptul la apărare al persoanelor sub principalele sale elemente, anume dreptul de a fi ascultat, dreptul de a avea timp suficient pentru a‑și pregăti apărarea, dreptul de a se apăra singur sau de a fi asistat de o persoană aleasă de partea în cauză.

Dreptul de acces la dosar acordat părților este prevăzut de art. 15 din Regulament, fiind tot o reflectare a dreptului la apărare. Astfel, Regulamentul recunoaște existența intereselor legitime ale părților în privința confidențialității și a respectării secretului profesional și comercial, precum și incidența principiului proporționalității în ce privește limitarea drepturilor menționate în acest articol.

Printre obligațiile avute în vedere de autorii acestui Regulament regăsim, conform art. 9, obligația echipei însărcinate cu efectuarea procedurii de a desfășura investigațiile cu imparțialitate și profesionalism, de a colecta toate informațiile necesare pentru adoptarea unei decizii, luând în considerare toți factorii relevanți, într‑o evidentă logică a respectării principiului aflării adevărului specific procedurilor judiciare.

De asemenea, art. 9 stabilește etapele unei investigații administrative, acestea fiind:

Prin art. 10, Regulamentul, sub cupola obligației de cooperare, introduce un set de reglementări subsumate principiului loialității și principiului bunei‑credințe: obligația părților de a se limita la circumstanțele specifice cauzei în ce privește asistența pe care o acordă autorității administrative competente în scopul stabilirii faptelor, aflării adevărului; părțile beneficiază de un „termen rezonabil pentru a răspunde la cererile de cooperare, ținând seama de lungimea și complexitatea solicitării și de cerințele investigației”.

Apreciem ca interesantă opțiunea autorilor Regulamentului de a introduce o regulă privind recunoașterea și protejarea activă a dreptului părților de a nu se auto‑incrimina, în ipoteza în care „procedura administrativă poate duce la impunerea unei sancțiuni”, astfel precum prevede art. 10 alin. (3).

Regulamentul consacră, prin art. 16, o obligație în sarcina administrației Uniunii de a arhiva corespunzător dosarele întocmite în urma desfășurării procedurilor administrative, investigațiilor și inspecțiilor, cu asigurarea protecției datelor cu caracter personal.

Prin art. 11, este consacrată în Regulament etapa procedurală a audierii martorilor și a experților aleși de autoritatea administrativă competentă să efectueze investigația. Experții pot fi verificați în ceea ce privește competența tehnică a acestora și inexistența conflictului de interese.

Prin art. 12 din Regulament se configurează un cadru normativ amplu dedicat efectuării inspecțiilor, fiind făcute trimiteri la acte legislative ale Uniunii, care pot stabili competența unor organe administrative proprii de a desfășura inspecții, cu mențiunea ca inspecțiile să fie necesare pentru îndeplinirea unor obligații sau pentru atingerea unor obiective care decurg din dreptul Uniunii Europene.

Procedura de desfășurare a inspecțiilor este riguros reglementată în art. 12, fiind necesară parcurgerea unor etape obligatorii, pornind de la transmiterea notificării, exprimarea opiniilor și interpelărilor privind obiectivele, scopul și derularea inspecției, obligația autorității de inspecție de a respecta drepturile și interesele legitime ale părților, obligația redactării raportului de inspecție care conține constatările echipei de inspecție și observațiile părților, precum și cadrul reglementărilor naționale ale statului membru în privința probelor admisibile în procedurile administrative și în cele judiciare naționale.

După cum am menționat, prin art. 13 este reglementat conflictul de interese în ceea ce privește personalul autorității administrative de control/inspecție, fiind stabilite anumite reguli, precum: neparticiparea la activitățile din procedura administrativă a funcționarului care are interes personal, inclusiv familial sau financiar, de natură să îi afecteze imparțialitatea; declararea oricărui conflict de interese de către persoana în cauză către superiorii săi; existența dreptului părților de a solicita excluderea unui membru al echipei de inspecție/control pentru conflict de interese.

Art. 17 este destinat termenelor cu care operează Regulamentul privind procedura administrativă, însă exprimarea utilizată este una de ordin general, cu câteva explicații sumare circumscrise unui termen de trei luni pentru finalizarea unei proceduri administrative și adoptarea actului administrativ final. Termenul de trei luni este, după cum rezultă din art. 17 alin. (2), unul de recomandare.

În opinia noastră, termenul de trei luni este extrem de redus pentru a se finaliza o procedură de inspecție administrativă, care presupune un număr semnificativ de acțiuni de inspecție, audieri, verificare de documente, alte demersuri specifice, corelate toate cu necesitatea informării părților în limita unor termene de comunicare, pregătirea dreptului la apărare, transmiterea și primirea de corespondențe înăuntrul procedurii administrative, demersuri care, împreună, sunt în mod evident de natură să depășească trei luni.

VI. Încheierea (finalizarea) procedurii administrative

Regulamentul impune, prin art. 18, obligația (firească) de redactare în scris a actelor administrative derivate din derularea procedurilor administrative, fiind menționate cerințe de claritate a exprimării, așa încât conținutul documentelor finale să fie simplu, inteligibil pentru părți și oricare alți destinatari.

Art. 19 din Regulament consfințește obligația motivării actelor administrative, în sensul prezentării explicite a motivelor pe care acestea se întemeiază, indicarea temeiului juridic al actelor administrative, faptele relevante, analiza susținerilor părților, argumentele pentru care aceste susțineri au fost, după caz, reținute ori respinse, modul în care interesele părților au fost avute în vedere.

Art. 20 din Regulament este destinat căilor de atac, consacrând principiul reexaminării administrative, recunoscând‑se dreptul părților la exercitarea căilor de atac împotriva actelor administrative, precum și indicarea în actele administrative a posibilității părților de a parcurge căile judiciare sau de a se adresa Ombudsmanului European pentru protejarea drepturilor și intereselor legitime.

Art. 21 din Regulament reglementează obligația autorității administrative de a comunica actele administrative redactate la finalizarea acestora, efectele juridice ale acestora producându‑se de la data notificării. Actele administrative care afectează drepturile și interesele părților sunt notificate în scris persoanelor în cauză de îndată ce sunt adoptate.

VII. Mențiuni privitoare la rectificarea și retragerea actelor (proceduri speciale)

Prin art. 22, Regulamentul prevede, la nivel de generalitate, instituția îndreptării erorilor materiale strecurate în actele administrative, pe baza unui algoritm stabilit chiar de acesta, textul indicând erorile de redactare, de calcul și altele asemănătoare, la sesizare din oficiu ori la cererea părții interesate.

Art. 23 vizează o categorie aparte de erori, anume cele „din actele administrative care afectează în mod negativ o parte”, sesizarea realizându‑se și aici fie din oficiu, fie la cererea părții interesate, criteriul de admisibilitate a rectificării ori retragerii actului administrativ fiind dat de nelegalitatea actului administrativ corelată cu afectarea drepturilor și intereselor legitime ale unei părți. Regulamentul menționează expres principiul neretroactivității măsurii administrative de rectificare ori retragere a actului administrativ criticat.

Art. 24 este destinat ipotezei contrare, și anume rectificarea sau retragerea actelor administrative benefice pentru o parte. Măsura poate fi luată de autoritatea emitentă a actului administrativ din oficiu sau la cererea altei părți decât cea pentru care actul produce efecte pozitive, tot pentru motive de nelegalitate și numai în ipoteza în care actul produce efecte benefice nelegitime pentru partea beneficiară.

VIII. Aspecte finale ale Regulamentului

Potrivit art. 26, „actele administrative cu aplicabilitate generală adoptate de administrația Uniunii [trebuie să] respect[e] drepturile procedurale prevăzute de prezentul regulament”.

Art. 27 subliniază aplicabilitatea principiului legalității și, respectiv, regula obligativității motivării actelor administrative, precum și regula tempus regit actum, tradusă în Regulament prin stabilirea datei de intrare în vigoare a actelor administrative ca fiind data realizării publicității acestora „prin mijloace direct accesibile persoanelor în cauză”.

În dispozițiile finale, Regulamentul stabilește, în art. 28 alin. (1), normele privind publicitatea actelor administrative, impunând pentru administrația Uniunii crearea unei pagini web specifice destinate informațiilor online actualizate referitoare la procedurile administrative existente/în vigoare.

Regulamentul mai stabilește obligația Comisiei Europene de a transmite Parlamentului European și Consiliului un raport de evaluare a funcționării regulamentului la un anumit interval după intrarea sa în vigoare, pentru a se verifica eficiența acestui nou mecanism legal.

Potrivit art. 30, se propune ca Regulamentul să intre în vigoare în a douăzecea zi de la data publicării în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene.

IX. Scurte concluzii

Una dintre premisele bunei funcționări a Uniunii Europene constă în respectarea adecvată a principiului supremației dreptului UE, ca efect al asumării Tratatelor Uniunii de către statele membre, implicit asumarea întregului sistem normativ obligatoriu adoptat la nivelul UE, fără a desconsidera suveranitatea statelor membre, fără a aduce atingere acesteia, în spiritul principiului general de interpretare aplicabil în dreptul internațional pacta sunt servanda, care este cu atât mai mult corolar al raporturilor dintre Uniune și statele membre.

Din cele prezentate mai sus, desprindem nevoia de procedurizare unitară a activităților de inspecție și control la nivelul Uniunii Europene, pornită din cel puțin două realități incontestabile. O astfel de realitate are în vedere creșterea standardelor de respectare a dreptului cetățenilor Uniunii la bună administrare, cu obligația corelativă a aparatului administrativ al Uniunii și al statelor membre de a asigura implementarea unor politici adecvate de bună guvernare și bună administrare a spațiului european.

Un instrument unitar, cum este acest Regulament de procedură administrativă, oferă posibilitatea nivelării disproporțiilor și diferențelor artificiale, generate în timp, între diferitele domenii de guvernare/administrare a domeniilor Uniunii, permițând construirea treptată a unei imagini unitare, coerente, care să poată permite luarea unor măsuri politico‑administrative și normative care să aducă beneficii similare întregii Uniuni în același timp.

Pasul următor după adoptarea acestui Regulament va fi acela de înființare a unei instituții centrale a Uniunii care să asigure funcția de inspecție administrativă în spațiul Uniunii, care să sprijine, să coordoneze, eventual, instituții similare de inspecție și control administrativ de la nivelul de vârf al guvernelor statelor membre, în scopul realizării unor politici coerente în ce privește buna administrare a statelor.

Despre autori

Conf. univ. dr. Silviu‑Gabriel Barbu
Șeful Corpului de Control al Prim‑ministrului
Facultatea de Drept, Universitatea Transilvania din Brașov
Facultatea de Drept, Universitatea din București

Lect. univ. dr. Oana Șaramet
Facultatea de Drept, Universitatea Transilvania din Brașov

Andrei Popovici
Avocat, Baroul București

Leave a Reply

Your email address will not be published. Required fields are marked *