This article aims to provide a brief analysis of the European legislative framework governing public procurement and of the organization and functioning of the European judicial bodies competent to deal with disputes in this field. This analysis will attempt to mirror the way in which the Member States, based on institutional autonomy, have chosen the most appropriate solution to ensure the efficient operation of remedies against the conclusion of public procurement contracts, i.e., the solution of the courts, specialized administrative bodies or a combination of the two. An attempt has also been made to highlight some of the legal requirements and international best practice regarding the independence of the review body, which is a fundamental element in ensuring credible outcomes of review procedures against procurement decisions. Last but not least, issues of institutional independence have been addressed on two levels: the institutional independence of the review body and the independence of the members of the review body.

Cuvinte cheie: organisme administrativ‑jurisdicționale, achiziții publice

I. Analiza succintă a cadrului legislativ european

O scurtă analiză a cadrului legislativ european care reglementează domeniul achizițiilor publice și de asemenea modul de organizare și funcționare a organismelor jurisdicționale europene, competente să soluționare a contestațiilor, poate fi sintetizată plecând în primul rând de la Directiva 89/665/CEE care reglementează, printre altele, aspectele referitoare la căile de atac în ceea ce privește contractele de achiziții publice și de concesiune. Aceasta instituie, de asemenea, obligația statelor membre de a adopta măsurile necesare pentru a se asigura că, în ceea ce privește contractele vizate de Directiva 2014/23/UE sau de Directiva 2014/24/UE, deciziile autorităților contractante pot face obiectul unei proceduri de contestare eficace și rapide, conform condițiilor stabilite la art. 2–2f, în ceea ce privește dreptul Uniunii în domeniul achizițiilor publice sau normele de drept intern care transpun respectivele prevederi UE.

Directiva 89/665/CEE nu indică în mod expres unul sau mai multe organisme competente în materie de căi de atac. Alegerea unuia sau a mai multor organisme competente ori alocarea atribuțiilor expres prevăzute de actul legislativ UE este lăsată la latitudinea statelor membre SEE, însă acestea trebuie să se asigure că organismul/organismele desemnate deține/dețin competențele prevăzute la art. 2 alin. (1), art. 2d și art. 2e din Directivă. Competențele respective pot fi conferite unor organisme distincte, care să răspundă de diferite aspecte ale căilor de atac.

În cazul în care organismele responsabile de soluționarea căilor de atac nu sunt de natură judiciară, sunt incidente prevederile art. 2 alin. (9) care prevăd faptul că acestea trebuie să prezinte întotdeauna motivații scrise privind deciziile adoptate. De asemenea, în acest caz, trebuie să se adopte dispoziții care să garanteze că există proceduri prin care orice măsuri pretins ilegale, luate de organismul responsabil de soluționarea căilor de atac, sau orice presupus viciu în exercitarea competențelor conferite acestuia să poată face obiectul controlului judecătoresc sau al controlului de către un alt organism care reprezintă o instanță de judecată, care să fie independent atât față de autoritatea contractantă, cât și față de organismul responsabil de soluționarea căilor de atac.

Directiva 92/13/CEE reglementează căile de atac pentru contractele de achiziții publice sectoriale prevăzute în Directiva 2014/25/UE a Parlamentului European și a Consiliului, cu excepția cazului în care aceste contracte sunt excluse în conformitate cu articolele 18–24, 27–30, 34 sau 55 din această directivă. Directiva 2009/81/CE conține reglementări specifice în materie de căi de atac pentru domeniile pe care le vizează.

Sintetizând cele de mai sus, extragem concluzia că toate statele membre se bucură de autonomie instituțională și implicit fiecare stat este liber să aleagă cea mai potrivită opțiune pentru a asigura căi de atac eficiente a contractelor de achiziții publice, atât timp cât acestea reușesc să asigure soluționarea în mod eficient a căilor de atac pentru contractele de achiziție publică. Prin urmare, luând în calcul și spiritul tradițiilor juridice naționale, statele membre au ales să confere funcții privind căile de atac împotriva modului de atribuire a contractelor de achiziție publică instanțelor de judecată, organismelor jurisdicționale administrative specializate ori unei forme mixte a celor două.

II. Analiza organismelor jurisdicționale europene în materia achizițiilor publice

Potrivit unui studiu realizat în luna iulie 2013, în Franța, Belgia, Italia, Irlanda, Lituania, Țările de Jos, Portugalia, Suedia și Marea Britanie, soluționarea căilor de atac împotriva deciziilor de atribuire a contractelor de achiziții publice este aflată exclusiv în sarcina instanțelor de judecată civile și administrative.

Franța este un exemplu în care atât instanțele civile cât și cele administrative sunt implicate în procesul de soluționare a contestațiilor împotriva procedurilor de atribuire a contractelor de achiziție publică. Astfel, instanțele civile soluționează numai deciziile privind atribuirea contractelor de achiziții publice ale unităților cu capital privat, pe când instanțele administrative au, în ceea ce privește litigiile administrative, o competență de drept comun, de ordine publică, fiind compuse, în prima instanță, din Tribunalul Administrativ și instanțele administrative specializate.

În vârful piramidei jurisdicției administrative în materia atribuirii contractelor de achiziție publică se află Consiliul de Stat, organ care cumulează rolul de autoritate consultativă a Guvernului cu cel de organ jurisdicțional administrativ suprem. Structura Consiliului de Stat cuprinde 4 secții administrative (finanțe, interne, lucrări publice, social), o secție de studii și rapoarte și formațiuni contencioase, respectiv 10 subsecțiuni de instrucție, secția de contencios și plenul secției de contencios format din 10 membri. Membrii Consiliului sunt reprezentați de 230 de auditori și alți funcționari publici, ce se bucură de independență absolută în luarea deciziilor.

În Belgia, conform art. 160 din constituția belgiană, Consiliul de Stat este instanța administrativă supremă. Orice persoană care are un interes în contestarea atribuirii unui contract de achiziții publice și care este afectată de o decizie a autorității contractante, poate solicita suspendarea și/sau anularea deciziei de atribuire fie în fața Consiliului de Stat, fie în fața instanțelor administrative. Membrii Consiliului de Stat belgian sunt reprezentanți de 44 de judecători numiți pe viață de regele Belgiei, aceștia bucurându‑se de independență funcțională absolută.

În Italia, sub aceeași inspirație franceză, jurisdicția administrativă se realizează pe două paliere, reprezentate, în primul grad de jurisdicție, de instanțe de ordin administrativ, denumite Tribunale Regionale Administrative, și în apel (ultimă instanță) de Consiliul de Stat, prevăzut de art. 103 din Constituția Italiană. Aceste organe sunt organizate în completuri de judecători — trei membri în cadrul Tribunalelor Regionale Administrative și cinci membri în cazul Consiliului de Stat. Consiliul de stat este format din 111 membri, respectiv președintele, 18 președinți de secție și 92 de consilieri de stat, aceștia fiind independenți în luarea deciziilor.

În Portugalia, conform Codului contractelor publice și legislației subsecvente, contestațiile judiciare împotriva atribuirii contractelor de achiziții publice trebuie depuse în termen de o lună în fața instanțelor administrative specializate în achiziții publice.

Soluționarea căilor de atac împotriva deciziilor de atribuire a contractelor de achiziții publice, printr‑un sistem mixt de organisme jurisdicțional‑administrative și instanțe de judecată se poate întâlni în aproximativ jumătate din statele europene. Aceste organisme sunt, de obicei, de natură non‑judiciară sau cvasi‑judiciară și au funcția unui organism de soluționare a căilor de atac în primă instanță.

În Slovenia, remediile privind contractele de achiziții publice sunt reglementate de Legea privind achizițiile publice (LAP), aceasta prevăzând trei proceduri diferite: (1) procedura de pre‑revizuire, care are loc în fața autorității contractante; (2) procedura de revizuire, care are loc în fața Comisiei Naționale pentru Revizuire (CNR); și (3) proceduri judiciare în primă instanță, care au loc la Tribunalul districtual. CNR este un organism național specializat, independent și autonom, compus dintr‑un președinte și șase membri, numiți de Parlamentul sloven pentru un mandat de opt ani.

În Cipru, sistemul de soluționare a căilor de atac poate fi divizat în trei elemente: plângeri la autoritatea contractantă, soluționarea non‑judiciară prin intermediul Autorității de Evaluare a Ofertelor (organism jurisdicțional administrativ independent de puterea executivă), și controlul jurisdicțional prin Curtea Supremă a Republicii Cipru. Autoritatea de Evaluare a Ofertelor este formată dintr‑un președinte și alți patru membri, numiți de Consiliul de Miniștri pentru cinci ani.

În Bulgaria, conform Legii privind achizițiile publice, orice decizie a autorităților contractante în cadrul unei proceduri de atribuire poate fi contestată la Comisia pentru Protecția Concurenței (CPC). CPC este formată din 7 membri, incluzând președintele și vicepreședintele, fiind numiți de Parlament pentru un mandat de 7 ani care nu poate fi reînnoit, aceștia fiind independenți în luarea deciziilor. Decizia CPC poate fi atacată cu recurs în fața Curții Administrative Supreme din Bulgaria.

În România, atribuirea și executarea contractelor publice se realizează în baza Legii nr. 98/2016 privind achizițiile publice, Legii nr. 99/2016 privind achizițiile sectoriale, Legii nr. 100/2016 privind concesiunile de lucrări și concesiunile de servicii și a legislației secundare de aplicare a acesteia. Consiliul Național de Soluționare a Contestațiilor (CNSC) este un organism administrativ, cu atribuții jurisdicționale, de drept public, care se bucură de independența necesară îndeplinirii actului administrativ‑jurisdicțional, nefiind subordonat niciunei autorități sau instituții publice.

Procedura de contestare, în fond, a actelor emise de autoritățile contractante în cadrul procedurilor de atribuire, se poate face prin contestație în fața CNSC sau a unei instanțe de judecată. Atât împotriva deciziei CNSC cât și a hotărârii instanței de judecată se poate face apel la Curtea de Apel competentă teritorial, hotărârea acestei instanțe fiind definitivă.

III. Independența organismelor jurisdicționale europene în materia achizițiilor publice. Concluzii

Ca urmare a celor prezentate mai sus, putem afirma că independența organismului de soluționare a căilor de atac este un element fundamental pentru asigurarea rezultatelor credibile ale procedurilor de remediere împotriva deciziilor de achiziții publice.

Independența organismului de soluționare a căilor de atac privește atât independența instituțională a acestuia cât și independența funcțională a membrilor ce compun respectivul organism. Indiferent dacă organismul specializat de soluționare a căilor de atac are sau nu un statut legal de independență, acesta trebuie să fie independent față de părțile implicate în procedurile de achiziții publice (autorități/entități contractante și operatori economici) și să funcționeze independent de guvern.

Absența asigurării unei independențe de acțiune adecvate ar conduce la pierderea credibilității, având consecințe semnificative asupra întregului sistem de achiziții publice și a beneficiilor tangibile pentru care acesta a fost conceput. Dacă organul responsabil cu soluționarea căilor de atac nu reușește să impună regulile privind achizițiile împotriva celor care le încalcă sau este perceput că nu poate face acest lucru, ofertanții nedreptățiți nu vor fi motivați să depună plângeri, iar încălcările regulamentelor vor persista fără a fi remediate.

În ceea ce privește membrii organismului de specialitate, independența lor este o cerință esențială pentru a demonstra statutul independent al organismului de soluționare a căilor de atac, ca instituție. Unul dintre cele mai importante aspecte ale independenței acestora privește un set de reguli care reglementează procedurile de numire și revocare, în așa fel încât posibilitățile de anulare a numirilor membrilor, înainte de expirarea mandatului să fie limitate la doar câteva circumstanțe specifice care sunt foarte bine definite în lege.

Un organism jurisdicțional administrativ va îndeplini cerințele testului CEDO pentru un organism jurisdicțional independent prin raportare la elemente esențiale ca: (1) maniera de numire a membrilor săi; (2) durata mandatului acestora; (3) existența garanțiilor față de presiuni externe; (4) dacă organismul prezintă o imagine de independență.

Bibliografie

Publicații:

Legislație: Directivele 89/665/CEE, 92/13/CEE, 2007/66/CEE, 2009/81/CE, 2014/23/UE, 2014/24/UE, 2014/25/UE

Despre autori

Conf. univ. dr. Silviu‑Gabriel Barbu
Universitatea „Transilvania” din Brașov

Alexandru Petruț Constantin
Masterand, Universitatea din București

Leave a Reply

Your email address will not be published. Required fields are marked *